Великий почин губернатора

Александр КРУТОВ

Весной нынешнего года с фронтона здания НИИГГ на Театральной площади вдруг исчезла стилизованная цветами государственного флага России ширма. В результате пытливым взорам открылась увековеченная в камне цитата из хрестоматийной работы "Великий почин": "Коммунизм начинается там, где появляется самоотверженная, преодолевающая тяжелый труд, забота рядовых рабочих об увеличении производительности труда …". Символично, что появление на фронтоне одного из правительственных зданий ленинской цитаты совпало с намерением нового саратовского губернатора создать собственную областную систему, стимулирующую заботу чиновников об общественном благе. 30 мая 2005 года Павел Ипатов подписал распоряжение правительства Саратовской области №147-Пр "Об оценке результативности деятельности руководителей органов исполнительной власти области".

Как организовать

капсоревнование

Следует отметить, что перечисленные в этом документе формализованные критерии касались не только показателей служебной деятельности областных министров. В одном из приложений к данному распоряжению приведены показатели, "рекомендуемые для оценки деятельности руководителей администраций муниципальных образований области".

В конце августа на основе заложенной в распоряжении системы показателей сотрудники министерства экономического развития и торговли области произвели подсчет результатов за шесть месяцев текущего года и представили сравнительные итоги "капсоревнования" между районами области. В результате на состоявшемся 25 августа заседании правительства области губернатор Ипатов назвал тройку "передовиков" за первое полугодие 2005 года. Первое место занял Александрово-Гайский район, второе — Ивантеевский, и, наконец, третье — Энгельсское муниципальное образование. Не были забыты и "отстающие". На заседании были отмечены низкие показатели по рекомендуемым для оценки показателям у глав Краснокутского, Базарно-Карабулакского, Самойловского, Екатериновского, Турковского, Ртищевского, Калининского, Красноармейского и Балтайского районов.

В упомянутом распоряжении правительства для оценки деятельности глав муниципальных образований предложено четыре показателя:

— процент исполнения плана по налоговым и неналоговым доходам в местный бюджет;

— относительный показатель роста среднемесячной зарплаты по сравнению с аналогичным периодом прошлого года;

— коэффициент рождаемости на тысячу человек;

— интегральный показатель развития реального сектора. Он рассчитывается как среднее арифметическое из частных индексов производства животноводческой продукции, зерновых, промышленного производства, оборота розничной торговли и объема инвестиций в основной капитал. В нашем случае при подсчете интегрального экономического показателя не учитывались итоги по урожайности зерновых, поскольку по состоянию на 1 июля уборочная кампания была еще в самом разгаре.

И, тем не менее, даже первые промежуточные результаты дают возможность оценить, насколько предложенная новым губернатором система показателей способна оправдать возлагаемые на нее надежды.

Первых нет

и отстающих…

Единственным человеком, кто позволил на заседании правительства публично поставить под сомнение адекватность одного из показателей предложенной губернатором системы оценок, был председатель Саратовской областной думы Павел Большеданов. В частности, Павел Владимирович высказал сомнение в целесообразности применения показателя, учитывающего процент собираемости местных налогов. Данный показатель, по мнению спмкера, не способен прояснить реальную картину, поскольку налоговые планы муниципальных образований верстались исходя из достигнутых в прошлом году показателей. Тем районам, которые с трудом справились с планами по сбору налогов или даже не выполнили его, контрольные цифры на 2005 год не были увеличены. Зато у "передовиков" по части мытарской активности планка по сбору налогов на 2005 год была существенно поднята. В итоге не все прошлогодние передовики смогли справиться с новым увеличенным планом поступлений. Зато у прошлогодних аутсайдеров ситуация с собираемостью налогов за первое полугодие на бумаге выглядела достаточно благополучно. И, как следствие проводимой политики, реальностью нашего времени стала хорошо известная еще с советских времен манера искусственного сдерживания реальных достижений. В распространенной на заседании правительства таблице сравнительных показателей очень хорошо видна эта тенденция. Из 39 оцениваемых муниципальных образований 19 имеют показатель собираемости местных налогов на уровне от 100 до 101 процента. При этом 12 муниципальных образований достигли ровно 100%-ной собираемости местных налогов, что предопределило для всех них 14-е место по этому показателю. Очевидно, что практически одинаковые достижения более чем у половины участников "капсоревнования" исключают возможность использования данного критерия для объективного подведения итогов.

Кому в Саратовской области жить хорошо?

По замыслу создателей системы оценок муниципальных образований, следующие два показателя — индекс роста заработной платы и рождаемость — должны были подсказать ответ на этот вопрос. На первый взгляд кажется, что для определения положительной динамики роста народного благосостояния трудно подобрать лучший критерий, чем относительный рост средней заработной платы. Однако это впечатление обманчиво. Использование данного критерия без учета различий в уровне средних зарплат в каждом из муниципальных образований может привести к весьма необъективным выводам. На том же заседании правительства, где подводились итоги, Павел Ипатов с горечью констатировал, что во многих хозяйствах Левобережья средняя зарплата колеблется от 700 до 1000 рублей. Сравните это со средней по области зарплатой в 5000 рублей и "почувствуйте разницу". Оценить несправедливость подобной методики можно и на конкретных примерах. Прирост уровня среднемесячной зарплаты за первое полугодие 2005 года по сравнению с аналогичным периодом прошлого года в Саратове составил 1150 рублей, в Энгельсском районе — 1088 рублей и в Ивантеевском районе — 1207 рублей. Как видим, цифры абсолютного прироста среднемесячной заработной платы во всех трех муниципальных образованиях очень близки. Однако при переходе к относительным показателям Ивантеевский район оказался на первом месте, Энгельсский район — на восьмом, а Саратов — на двадцать втором. И это при том, что Саратов и Энгельс, являясь, по сути, составными частями одного мегаполиса, в первом полугодии 2005 года имели существенную разницу в среднемесячной зарплате в пользу областного центра: 6572 против 4792 рублей. Однако отставание от Саратова в уровне средней зарплаты помогло Энгельсскому МО выбиться в число передовиков при переходе на относительные показатели.

Теперь попробуем проанализировать такой критерий, как рождаемость. В пятерку "передовиков" по рождаемости вошли исключительно степные районы дальнего Заволжья с высокой долей казахского населения: Александрово-Гайский, Ровенский, Озинский, Новоузенский и Краснокутский. Ущербность использования показателя рождаемости в системе оценок муниципальных образований понимает и сам Павел Ипатов. В конце августа пресс-служба губернатора распространила его комментарий относительно системы оценок эффективности работы глав муниципальных образований. По мнению губернатора, зачастую район со слабой экономикой и низкими зарплатами может получить неплохую итоговую оценку только благодаря этому показателю. “Поэтому в дальнейшем, — утверждает губернатор, — при корректировке всей системы оценок, которую правительство сейчас проводит, показатель рождаемости войдет в нее, скорее всего, в качестве справочной информации”.

Удивляет то, что разработчики губернаторской методики оценки муниципальных образований использовали показатель рождаемости, проигнорировав при этом такие общепринятые в цивилизованных странах критерии, как средняя продолжительность жизни, или, на худой конец, смертность. Ведь во всем мире именно этими показателями определяется качество и уровень жизни населения. Каких-либо сложностей с получением официальных статистических данных по таким показателям как смертность или естественный прирост (убыль) населения не существуют. Зато их анализ способен навести грамотного управленца на очень серьезные выводы. Так, в первом полугодии 2005 года во всех без исключения муниципальных образованиях области была отмечена естественная убыль населения. Иными словами, смертность превышала рождаемость и область потихоньку продолжала вымирать. Однако темп этого вымирания по различным районам отличался на порядки. Самый низкий темп естественной убыли — 1 человек на тысячу населения — был в Перелюбском районе. А вот в Хвалынском районе этот показатель составлял 20,4 чел /тысячу. Думаю, что если намерениям губернатора по корректировке системы оценок суждено воплотиться в жизнь, то вместо рождаемости было бы целесообразно использовать такие показатели как смертность или естественный прирост (убыль) населения. Тогда, возможно, мы иными глазами посмотрели бы на руководителей-передовиков. Скажем, если в первом полугодии прошлого года в том же передовом Александрово-Гайском районе (единственном в области) был отмечен естественный прирост населения, то в 2005 году положительная демографическая тенденция в этом муниципальном образовании изменилась, и статистики зафиксировали естественную убыль.

Хорошо забытое старое

Четвертым и последним показателем в утвержденной губернатором системе оценок является так называемый "интегральный показатель развития реального сектора". Попытаемся на конкретных примерах оценить, насколько он корректен.

Исходя из информации, подготовленной к заседанию областного правительства, самые лучшие интегральные показатели развития реального сектора в первом полугодии 2005 года продемонстрировали Романовский (471,3%), Советский (315,9%), Краснопартизанский (228%), Александрово-Гайский (152%), Ивантеевский (140%) районы. Чтобы понять причину столь высоких значений интегрального показателя, я пересчитал их для десяти наиболее успешных муниципальных образований (см. табл. 1). Напомню, что согласно утвержденной губернатором методике в первом полугодии интегральный показатель определяется как среднее арифметическое индексов животноводства (А), промышленности (С), розничной торговли (Д) и инвестиций в основной капитал (Е). Три последних индекса взяты из справочника территориального органа Госстатистики "Основные показатели социально-экономического положения муниципальных образований Саратовской области" (январь-июнь 2005 года). Индекс животноводства (А) рассчитывался как среднее арифметическое индексов производства мяса (А1) и молока (А2). Результаты наших расчетов приведены в табл.1 в двух крайних столбцах справа, а результаты расчетов областного министерства экономического развития — в двух крайних столбцах слева. Сравнение результатов этих двух расчетов показывает, что для 7 из 10 рассматриваемых муниципальных образований цифры интегрального показателя развития реального сектора совпадают до десятых долей процента. А вот для Романовского, Советского и Александрово-Гайского, судя по всему, сотрудники областного министерства экономического развития произвели определенную "корректировку" итоговых цифр.

Причина корректировок в сторону уменьшения интегральных показателей для занявших первые и вторые места Романовского и Советского районов достаточно очевидна. Даже после министерской "корректировки" с трудом верится, что за отчетный период экономика Романовского района выросла почти в пять раз, а Советского — более чем в три раза. А теперь представьте, что на заседании правительство прозвучали бы реальные цифры роста экономического сектора в этих районах более чем в 32 и 25 раз. Уверен, что в этом случае создателей "интегрального показателя развития реального сектора" подняли бы на смех. Из табл. 1 видно, что причиной столь высоких значений интегрального показателя для этих двух районов являются громадные (в разы) индексы промышленного роста или инвестиций в основной капитал. А это в свою очередь объясняется практически нулевой точкой отсчета для данных отраслей.

С другой стороны сотрудники областного министерства экономического развития при подведении итогов почему-то сильно "натянули" интегральный показатель Александрово-Гайскому району. У этого муниципального образования за отчетный период были нулевые показатели инвестиций в основной капитал. Поэтому в итоге интегральный показатель этого района составляет всего 77% , что предопределяет для него 35-е место среди прочих муниципальных образований области. Если бы эти данные были бы использованы при подведении окончательных итогов "капсоревнования", то путь Алексадрово-Гайскому району в лидирующую тройку был бы закрыт.

Но самое печальное во всей этой истории с подведением итогов даже не чиновничьи манипуляции с цифрами, а сугубая анонимность описанной выше системы оценок муниципальных образований как таковой. На мой вопрос об авторстве утвержденной губернатором методики начальник сводного отдела областного министерства экономического развития Юлия Винокурова ответила, что это четверо штатных сотрудников министерства. Фамилии этих чиновников Юлия Евгеньевна назвать отказалась, попутно пояснив, что двое из них ныне пребывают на пенсии. Данная информация косвенным образом подтверждает предположение депутата областной думы Владимира Чурикова о том, что нынешняя попытка Павла Ипатова дать сравнительную оценку эффективности работы глав муниципальных образований зиждется на системе показателей, разработанной еще при прежнем губернаторе. По словам Чурикова, несколько лет назад Дмитрий Аяцков также предпринимал попытки внедрить эту систему, но через некоторое время отказался от этой затеи из-за удручающей необъективности получаемых результатов. Новый губернатор, к сожалению, этого пока не понял. Во всяком случае, в распространенном губернаторской пресс-службой комментарии приводятся слова Ипатова о том, что "такой подход в достаточной степени позволяет избавиться от субъективизма в оценках", а предложенная система показателей "позволяет увидеть реальную картину развития муниципальных образований области".

Адрес статьи на сайте:
http://www.bogatej.ru/?chamber=maix&art_id=0&article=26092005145557&oldnumber=316